2015年8月28日，財(cái)長樓繼偉在向十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議上作《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》時(shí)，介紹了下一步的財(cái)政工作安排。其中涉及“加快稅制改革”，“適時(shí)將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)納入營改增試點(diǎn)”。有媒體將“適時(shí)”解讀為“營改增”試點(diǎn)工作將不會(huì)在年底完成?！盃I改增”試點(diǎn)放慢腳步是務(wù)實(shí)的。

實(shí)際上，早在“營改增”試點(diǎn)啟動(dòng)工作開始時(shí)，有關(guān)方面對(duì)“營改增”任務(wù)的表述也只是力爭在“十二五”時(shí)期完成。這種表述充分考慮了“營改增”復(fù)雜性和重要性。增值稅是中國第一大稅種，提供了最多的稅收收入。營業(yè)稅又是地方政府第一大稅種。涉及兩大稅種的制度改革沒有理由不采取謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的做法。

為了避免對(duì)地方稅收收入的沖擊，改革選擇了新增增值稅收入劃歸地方的方案。但是，這么做的后遺癥也顯而易見。增值稅新增的11%和6%兩檔較低的稅率只適用于“營改增”試點(diǎn)行業(yè)。由于行業(yè)界限的模糊性，無論對(duì)于企業(yè)，還是對(duì)于地方政府，都有極大的動(dòng)力選擇較低稅率。企業(yè)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓定價(jià)可以減輕稅負(fù)，且可增加地方政府新增增值稅收入，但代價(jià)是中央增值稅收入可能因此減少。且不說現(xiàn)實(shí)中企業(yè)和地方擠占中央收入的程度到底有多深，只要這個(gè)漏洞空間在，那么“營改增”試點(diǎn)方案就有進(jìn)一步的改革余地。更難的地方在于，這里涉及中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。

“營改增”試點(diǎn)進(jìn)展較快，這值得充分肯定。增值稅全面取代營業(yè)稅，可以更好地發(fā)揮增值稅的中性作用，在減少重復(fù)課稅的同時(shí)，釋放更多的市場活力，優(yōu)化資源的合理配置。從總體上看，社會(huì)對(duì)“營改增”是樂見其成的。關(guān)鍵的是方案與實(shí)施步驟的選擇。“營改增”試點(diǎn)進(jìn)展較快，還需要看到其中的地方稅收競爭因素?！盃I改增”因?yàn)樯婕皣惖囟悆蓚€(gè)部門，導(dǎo)致改革遲遲難以啟動(dòng)。選擇上海作為突破口，是非常高明的一招棋。上海國地稅合一的現(xiàn)實(shí)，決定了上海不會(huì)有部門之爭。而當(dāng)上海試點(diǎn)之后，上海事實(shí)上成為“營改增”的稅收洼地。當(dāng)周邊地區(qū)乃至全國各地的稅源涌入上海之時(shí)，其他地區(qū)坐不住了。于是各地政府只能選擇加入試點(diǎn)，而不再為國地稅部門利益問題所困擾?！盃I改增”試點(diǎn)因此迅速在全國鋪開。

實(shí)際上，“營改增”試點(diǎn)在行業(yè)推廣中也遇到了一定困難。“營改增”試點(diǎn)是在積極財(cái)政政策實(shí)施的特殊背景下進(jìn)行的，因此，試點(diǎn)更加注意減稅政策的落實(shí)，而且將稅收負(fù)擔(dān)不增加作為一個(gè)約束項(xiàng)。這樣，要保證稅收負(fù)擔(dān)不增加，適用那一檔稅率以及具體稅收征管方案的選擇，都會(huì)影響納稅人稅負(fù)。集中度較高的行業(yè)在試點(diǎn)方案的選擇中往往有一定的討價(jià)還價(jià)余地。電信行業(yè)試點(diǎn)就是一例。顯然，“討價(jià)還價(jià)”并不是貶義的，而是中性的。各行各業(yè)均有各自門道?！坝憙r(jià)還價(jià)”之中，各種信息可以得到更順暢的交流，改革方案的選擇也可以更加穩(wěn)妥。

“建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)”適時(shí)改革，也是如此。改革需要一定的進(jìn)度，但不要急著趕路。改革不怕慢，而更怕方向不對(duì)。只要方向?qū)α?，慢一點(diǎn)，也是往前進(jìn)。改革需要良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。任何稅制改革都要考慮財(cái)政的承受能力。財(cái)政收入增速持續(xù)下滑，大規(guī)模減稅就不見得合適?！盃I改增”試點(diǎn)余下行業(yè)會(huì)在多大程度上導(dǎo)致稅收的減少，無疑需要更深入的評(píng)估。

金融業(yè)的“營改增”本來就是難題?，F(xiàn)實(shí)中，金融業(yè)提供了大量營業(yè)稅收入。如果金融業(yè)務(wù)免稅，那么稅收收入必然大受影響;如果金融業(yè)適用征收率，像小規(guī)模納稅人一樣對(duì)待，那么這樣的“營改增”與營業(yè)稅又無太多差別。更名式的“營改增”至少在增值稅的中性作用上是無法讓金融業(yè)受益的。時(shí)至今日，金融業(yè)是否有必要納入“營改增”，仍然存在爭議。

建筑業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)的“營改增”，難點(diǎn)更多地表現(xiàn)在稅收征管上。已經(jīng)實(shí)行的“營改增”試點(diǎn)行業(yè)，稅收征管歸屬國稅部門。無疑，這會(huì)增加國稅部門工作量?，F(xiàn)實(shí)中，國稅部門克服種種困難，保證了試點(diǎn)順利進(jìn)行。但是，建筑業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)“營改增”，所增加的工作量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過既往。在適用營業(yè)稅時(shí)，建筑業(yè)和房地產(chǎn)行業(yè)可以采取適當(dāng)?shù)拇址攀焦芾矸绞?，但是，作為現(xiàn)代稅種的增值稅，特別是涉及進(jìn)項(xiàng)稅額的確定，難度非常大。相關(guān)企業(yè)進(jìn)項(xiàng)稅額所需的增值稅發(fā)票的獲取，可能就要費(fèi)很大功夫，這是因?yàn)樘峁┥唐泛蛣趧?wù)或是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度不夠健全的企業(yè)，或是個(gè)人，顯然這里需要“營改增”方案的對(duì)接。建筑業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)的稅收征管，本來就是地稅部門的主要業(yè)務(wù)，所投入的資源可想而知。做好余下行業(yè)的“營改增”，不能不涉及國地稅合作?！叭穗S業(yè)務(wù)走”也是一個(gè)選擇方案?！盃I改增”試點(diǎn)由此涉及一個(gè)前所未有的稅收征管力量整合的難題。

此外，“營改增”試點(diǎn)還未涉及增值稅再造難題，這更需要增值稅的立法來加以解決;“營改增”涉及中央和地方財(cái)權(quán)和財(cái)力的重新配置?！盃I改增”試點(diǎn)慢些走沒有什么不好的?！斑m時(shí)”留下的靈活運(yùn)作空間，反而可以讓“營改增”走得更好。

(作者為中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員)