來源：財會信報作者：沈漠

3月26日消息，由全國人大法工委牽頭起草的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》(簡稱《實施意見》)已獲黨中央審議通過。全國人大將在2020年前全面完成稅收立法，將全部稅收暫行條例上升為法律或者廢止，屆時將收回1985年對國務院作出的授權(quán)。全國人大法工委負責人表示，這是一項艱巨的任務。

18個稅種中僅有3個完成立法

稅收是國家為了提供社會公共服務，依照法律規(guī)定和法定程序向居民或非居民進行的金錢或?qū)嵨镎n征。稅收是財政收入的基本形式，既是國家治理體系的基礎和物質(zhì)保障，也是國家治理的重要手段。同時，稅收應來之于民、用之于民，稅種的設立、稅款的征收及使用，直接關系到納稅人的切身利益，因此理應由代表人民行使國家權(quán)力的立法機關以法律的形式予以規(guī)范。我國《憲法》也明確規(guī)定我國公民有“依照法律納稅的義務”。

此前，全國人大及其常委會一直積極推動稅收方面的立法工作：1980年制定了《個人所得稅法》，并根據(jù)實際情況進行了六次修改;1980年和1981年先后制定了《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》、《外國企業(yè)所得稅法》，1991年制定《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》取代上述兩部法律，2007年制定了《企業(yè)所得稅法》，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅;2011年制定了《車船稅法》;為加強稅收征收管理，1992年還專門制定了《稅收征收管理法》。

不過，在改革開放初期，考慮到我國稅收制度的建立、完善面臨的錯綜復雜情況，同時人大機關及工作人員也缺少相關經(jīng)驗，全國人大常委會依據(jù)《憲法》有關規(guī)定，于1984年出臺決定，授權(quán)國務院在實施國營企業(yè)“利改稅”以及改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，該決定已于2009年6月廢止;1985年全國人大再出決定，授權(quán)國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以根據(jù)《憲法》及有關法律規(guī)定，制定包括稅收在內(nèi)的相關暫行規(guī)定或條例。

此后，國務院根據(jù)有關授權(quán)陸續(xù)頒布了一系列的稅收暫行條例。在現(xiàn)行的18個稅種中，除個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅由法律規(guī)定征收外，增值稅、消費稅、營業(yè)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市維護建設稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、煙葉稅、船舶噸稅、關稅等15個稅種均由暫行條例規(guī)定征收。這些暫行條例滿足了社會發(fā)展的需要，在改革開放和建立市場經(jīng)濟的過程中發(fā)揮了重要作用。(下轉(zhuǎn)A12)

2020年前完成立法工作

上述負責人表示，近年來，一些全國人大代表和政協(xié)委員不斷提出議案、建議或提案，呼吁盡快落實稅收法定原則，將現(xiàn)行稅收條例上升為法律。同時，落實稅收法定原則也是十八屆三中全會提出的重要改革任務和十八屆四中全會全面推進依法治國基本方略下的必然要求。新《立法法》也明確了“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律，為實現(xiàn)稅收法定原則提供了制度保障。在此背景下，全國人大法工委牽頭起草了《實施意見》，這將有利于推動稅收法定原則的落實，進一步規(guī)范政府行為，促進我國稅收法律制度完善，使其在國家治理中發(fā)揮更加積極、有效的作用。

據(jù)了解，《實施意見》明確提出將于2020年前完成稅收立法工作，并作出了細致的安排：其一，不再出臺新的稅收條例;擬新開征的稅種，將根據(jù)相關工作的進展情況，同步起草相關法律草案，并適時提請全國人大常委會審議。其二，與稅制改革相關的稅種，將配合稅制改革進程，適時將相關稅收條例上升為法律，并相應廢止有關稅收條例。具體工作中，有一些稅種的改革涉及面廣、情況復雜，需要進行試點，可以在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上先對相關稅收條例進行修改，再將條例上升為法律。其三，不涉及稅制改革的稅種，可根據(jù)相關工作進展情況和實際需要，按照積極、穩(wěn)妥、有序、先易后難的原則，將相關稅收條例逐步上升為法律。其四，待全部稅收條例上升為法律或廢止后，提請全國人大廢止《關于授權(quán)國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。

上述負責人指出，全國人大常委會將根據(jù)上述安排和新《立法法》的要求，在每年的立法工作計劃中安排相應的稅收立法項目。在具體工作中，將深入推進科學立法、民主立法，加強立法公開，充分聽取各方面意見，做到反映人民訴求，體現(xiàn)人民意志。

該負責人同時強調(diào)，在2020年稅收立法工作完成前，全國人大的授權(quán)決定仍然有效;國務院可以根據(jù)客觀情況變化和稅制改革需要，依據(jù)授權(quán)決定和相關稅收條例的規(guī)定，對相關稅收政策進行必要的調(diào)整和完善。

立法安排獲專家肯定

“對不同稅種區(qū)別對待，既體現(xiàn)了落實稅收法定，也兼顧了稅制改革，這樣的安排是切合實際的?！北本┐髮W財經(jīng)法研究中心主任劉劍文表示，對于擬開征的新稅種先行立法，是落實稅收法定原則的一個具體行動。

多位業(yè)內(nèi)專家也表示，現(xiàn)在不立即廢止全國人大的授權(quán)決定，也是有客觀合理性的。一方面，如果現(xiàn)在就廢止了，便意味著所有現(xiàn)行的稅收條例，都必須立馬上升為法律，否則這些條例都是違法的;另一方面，目前正在進行稅制改革，部分稅種的改革還要進行試點，并修改暫行條例，保留授權(quán)決定也有必要性。

據(jù)悉，目前我國有多個稅種正在進行調(diào)整，比如“營改增”繼續(xù)擴圍，完善消費稅制度，推進資源稅從價計征，涉及到稅率調(diào)整、征收范圍和征收環(huán)節(jié)的變動等諸多問題。如果政府無權(quán)作出調(diào)整，稅制改革就無法推進了。

上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院院長胡怡建稱，目前已經(jīng)部署的稅制改革，很多調(diào)整幅度較大，改革時期缺乏穩(wěn)定性，不宜直接上升為法律，等制度技術成熟后再立法，既保證了改革的深化，也保證了立法的有效。

武漢大學稅法研究中心主任熊偉也認為，比如說“營改增”，涉及到千家萬戶，如果沒有一個試點的話，我們很難把握得準。對于其中很多細節(jié)問題，政府自己都很頭疼，不知道該怎么辦，若把這些問題交給沒有實務經(jīng)驗的立法機關，風險是非常大的。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，消費稅也要進行改革，其征稅范圍和稅率都需要調(diào)整，而且消費稅涉及面很廣，和老百姓的生活密切相關，究竟把哪些消費品納入到征稅范圍里面，也要進行試點。消費稅改革不可能一步到位，未來還考慮將消費稅作為地方稅的主體稅種。此外，車輛購置稅等是否與消費稅合并，也需要進一步安排，因此消費稅的立法會排在后期。

專家們表示，另外一些現(xiàn)有稅種，如印花稅、煙葉稅、契稅等，涉及面不太廣，或者像船舶噸稅、耕地占用稅等，不需要做大的調(diào)整，可以加快立法步伐，適時將暫行條例上升為法律。目前，比較獨立的涉外稅種———關稅的立法工作已經(jīng)啟動，在稅收法定的路線圖中的排位也較為靠前。

“落實稅收法定與稅制改革是相輔相成的，待稅收條例全部上升為法律或廢止后，人大收回授權(quán)自然水到渠成?！眲ξ膹娬{(diào)，立法完成后，人大依然可以部分授權(quán)給國務院，允許其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對一些涉及宏觀調(diào)控的稅收政策適時進行調(diào)整。

不過，劉劍文認為，稅制改革應在法律的框架下進行。稅率調(diào)整也好，征收方式改變也好，改革可能會涉及納稅人負擔水平的變化。因此，在一些重大改革舉措出臺前，政府部門應當廣泛征求各方面的意見，把工作做實做細。

“即使稅制改革舉措合理合法，政府部門也要多做解釋工作，爭取社會和公眾的理解與支持，這一點非常重要。”胡怡建稱，去年在油價連續(xù)大幅下降的背景下，我國連續(xù)3次提高燃油消費稅，應該說大方向沒錯，調(diào)整也符合法定程序，但卻受到社會質(zhì)疑漲稅“隨意”，這就需要反思。

編輯：pengpeng