來源：財(cái)會信報(bào)作者：沈漠

3月26日消息，由全國人大法工委牽頭起草的《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》(簡稱《實(shí)施意見》)已獲黨中央審議通過。全國人大將在2020年前全面完成稅收立法，將全部稅收暫行條例上升為法律或者廢止，屆時(shí)將收回1985年對國務(wù)院作出的授權(quán)。全國人大法工委負(fù)責(zé)人表示，這是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

18個稅種中僅有3個完成立法

稅收是國家為了提供社會公共服務(wù)，依照法律規(guī)定和法定程序向居民或非居民進(jìn)行的金錢或?qū)嵨镎n征。稅收是財(cái)政收入的基本形式，既是國家治理體系的基礎(chǔ)和物質(zhì)保障，也是國家治理的重要手段。同時(shí)，稅收應(yīng)來之于民、用之于民，稅種的設(shè)立、稅款的征收及使用，直接關(guān)系到納稅人的切身利益，因此理應(yīng)由代表人民行使國家權(quán)力的立法機(jī)關(guān)以法律的形式予以規(guī)范。我國《憲法》也明確規(guī)定我國公民有“依照法律納稅的義務(wù)”。

此前，全國人大及其常委會一直積極推動稅收方面的立法工作：1980年制定了《個人所得稅法》，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了六次修改;1980年和1981年先后制定了《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》、《外國企業(yè)所得稅法》，1991年制定《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》取代上述兩部法律，2007年制定了《企業(yè)所得稅法》，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅;2011年制定了《車船稅法》;為加強(qiáng)稅收征收管理，1992年還專門制定了《稅收征收管理法》。

不過，在改革開放初期，考慮到我國稅收制度的建立、完善面臨的錯綜復(fù)雜情況，同時(shí)人大機(jī)關(guān)及工作人員也缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，全國人大常委會依據(jù)《憲法》有關(guān)規(guī)定，于1984年出臺決定，授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)“利改稅”以及改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，該決定已于2009年6月廢止;1985年全國人大再出決定，授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以根據(jù)《憲法》及有關(guān)法律規(guī)定，制定包括稅收在內(nèi)的相關(guān)暫行規(guī)定或條例。

此后，國務(wù)院根據(jù)有關(guān)授權(quán)陸續(xù)頒布了一系列的稅收暫行條例。在現(xiàn)行的18個稅種中，除個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅由法律規(guī)定征收外，增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、煙葉稅、船舶噸稅、關(guān)稅等15個稅種均由暫行條例規(guī)定征收。這些暫行條例滿足了社會發(fā)展的需要，在改革開放和建立市場經(jīng)濟(jì)的過程中發(fā)揮了重要作用。(下轉(zhuǎn)A12)

2020年前完成立法工作

上述負(fù)責(zé)人表示，近年來，一些全國人大代表和政協(xié)委員不斷提出議案、建議或提案，呼吁盡快落實(shí)稅收法定原則，將現(xiàn)行稅收條例上升為法律。同時(shí)，落實(shí)稅收法定原則也是十八屆三中全會提出的重要改革任務(wù)和十八屆四中全會全面推進(jìn)依法治國基本方略下的必然要求。新《立法法》也明確了“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律，為實(shí)現(xiàn)稅收法定原則提供了制度保障。在此背景下，全國人大法工委牽頭起草了《實(shí)施意見》，這將有利于推動稅收法定原則的落實(shí)，進(jìn)一步規(guī)范政府行為，促進(jìn)我國稅收法律制度完善，使其在國家治理中發(fā)揮更加積極、有效的作用。

據(jù)了解，《實(shí)施意見》明確提出將于2020年前完成稅收立法工作，并作出了細(xì)致的安排：其一，不再出臺新的稅收條例;擬新開征的稅種，將根據(jù)相關(guān)工作的進(jìn)展情況，同步起草相關(guān)法律草案，并適時(shí)提請全國人大常委會審議。其二，與稅制改革相關(guān)的稅種，將配合稅制改革進(jìn)程，適時(shí)將相關(guān)稅收條例上升為法律，并相應(yīng)廢止有關(guān)稅收條例。具體工作中，有一些稅種的改革涉及面廣、情況復(fù)雜，需要進(jìn)行試點(diǎn)，可以在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上先對相關(guān)稅收條例進(jìn)行修改，再將條例上升為法律。其三，不涉及稅制改革的稅種，可根據(jù)相關(guān)工作進(jìn)展情況和實(shí)際需要，按照積極、穩(wěn)妥、有序、先易后難的原則，將相關(guān)稅收條例逐步上升為法律。其四，待全部稅收條例上升為法律或廢止后，提請全國人大廢止《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。

上述負(fù)責(zé)人指出，全國人大常委會將根據(jù)上述安排和新《立法法》的要求，在每年的立法工作計(jì)劃中安排相應(yīng)的稅收立法項(xiàng)目。在具體工作中，將深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，加強(qiáng)立法公開，充分聽取各方面意見，做到反映人民訴求，體現(xiàn)人民意志。

該負(fù)責(zé)人同時(shí)強(qiáng)調(diào)，在2020年稅收立法工作完成前，全國人大的授權(quán)決定仍然有效;國務(wù)院可以根據(jù)客觀情況變化和稅制改革需要，依據(jù)授權(quán)決定和相關(guān)稅收條例的規(guī)定，對相關(guān)稅收政策進(jìn)行必要的調(diào)整和完善。

立法安排獲專家肯定

“對不同稅種區(qū)別對待，既體現(xiàn)了落實(shí)稅收法定，也兼顧了稅制改革，這樣的安排是切合實(shí)際的?！北本┐髮W(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文表示，對于擬開征的新稅種先行立法，是落實(shí)稅收法定原則的一個具體行動。

多位業(yè)內(nèi)專家也表示，現(xiàn)在不立即廢止全國人大的授權(quán)決定，也是有客觀合理性的。一方面，如果現(xiàn)在就廢止了，便意味著所有現(xiàn)行的稅收條例，都必須立馬上升為法律，否則這些條例都是違法的;另一方面，目前正在進(jìn)行稅制改革，部分稅種的改革還要進(jìn)行試點(diǎn)，并修改暫行條例，保留授權(quán)決定也有必要性。

據(jù)悉，目前我國有多個稅種正在進(jìn)行調(diào)整，比如“營改增”繼續(xù)擴(kuò)圍，完善消費(fèi)稅制度，推進(jìn)資源稅從價(jià)計(jì)征，涉及到稅率調(diào)整、征收范圍和征收環(huán)節(jié)的變動等諸多問題。如果政府無權(quán)作出調(diào)整，稅制改革就無法推進(jìn)了。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長胡怡建稱，目前已經(jīng)部署的稅制改革，很多調(diào)整幅度較大，改革時(shí)期缺乏穩(wěn)定性，不宜直接上升為法律，等制度技術(shù)成熟后再立法，既保證了改革的深化，也保證了立法的有效。

武漢大學(xué)稅法研究中心主任熊偉也認(rèn)為，比如說“營改增”，涉及到千家萬戶，如果沒有一個試點(diǎn)的話，我們很難把握得準(zhǔn)。對于其中很多細(xì)節(jié)問題，政府自己都很頭疼，不知道該怎么辦，若把這些問題交給沒有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的立法機(jī)關(guān)，風(fēng)險(xiǎn)是非常大的。

中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示，消費(fèi)稅也要進(jìn)行改革，其征稅范圍和稅率都需要調(diào)整，而且消費(fèi)稅涉及面很廣，和老百姓的生活密切相關(guān)，究竟把哪些消費(fèi)品納入到征稅范圍里面，也要進(jìn)行試點(diǎn)。消費(fèi)稅改革不可能一步到位，未來還考慮將消費(fèi)稅作為地方稅的主體稅種。此外，車輛購置稅等是否與消費(fèi)稅合并，也需要進(jìn)一步安排，因此消費(fèi)稅的立法會排在后期。

專家們表示，另外一些現(xiàn)有稅種，如印花稅、煙葉稅、契稅等，涉及面不太廣，或者像船舶噸稅、耕地占用稅等，不需要做大的調(diào)整，可以加快立法步伐，適時(shí)將暫行條例上升為法律。目前，比較獨(dú)立的涉外稅種———關(guān)稅的立法工作已經(jīng)啟動，在稅收法定的路線圖中的排位也較為靠前。

“落實(shí)稅收法定與稅制改革是相輔相成的，待稅收條例全部上升為法律或廢止后，人大收回授權(quán)自然水到渠成?！眲ξ膹?qiáng)調(diào)，立法完成后，人大依然可以部分授權(quán)給國務(wù)院，允許其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對一些涉及宏觀調(diào)控的稅收政策適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

不過，劉劍文認(rèn)為，稅制改革應(yīng)在法律的框架下進(jìn)行。稅率調(diào)整也好，征收方式改變也好，改革可能會涉及納稅人負(fù)擔(dān)水平的變化。因此，在一些重大改革舉措出臺前，政府部門應(yīng)當(dāng)廣泛征求各方面的意見，把工作做實(shí)做細(xì)。

“即使稅制改革舉措合理合法，政府部門也要多做解釋工作，爭取社會和公眾的理解與支持，這一點(diǎn)非常重要。”胡怡建稱，去年在油價(jià)連續(xù)大幅下降的背景下，我國連續(xù)3次提高燃油消費(fèi)稅，應(yīng)該說大方向沒錯，調(diào)整也符合法定程序，但卻受到社會質(zhì)疑漲稅“隨意”，這就需要反思。

編輯：pengpeng